全球气候治理与中国的角色

Jim

转自：“北京大学校报”公众号 https://mp.weixin.qq.com/s/PrcM_0jX3VoFOdFUXJrzkg

全球气候治理与中国的角色

·徐沁仪

        当前，全球气候治理进程正处于关键的十字路口，面临多重挑战。在美国退群，全球化石能源转型受阻，新能源投资放缓，部分国家面临信心动摇的关键时刻，2025年4月23日习近平主席向气候和公正转型领导人峰会发表的致辞中就当下的治理困境提出“坚守多边主义、深化国际合作、推动公正转型、强化务实行动”等核心关切和重要倡议，为全球气候治理的发展指明方向。习近平主席同时明确表示，中国将在今年底举行的联合国气候变化贝伦大会前，宣布覆盖全经济范围、包括所有温室气体的2035年国家自主贡献目标。这既是对全球瞩目的中国气候治理的生动诠释，也体现中国在大国外交中的“大国”定位与引领者担当，更坚定了全球绿色转型的信心。

2025：全球气候治理的关键之年

        2025年是《联合国气候变化框架公约》（后简称《公约》）第30次缔约方大会，也是《公约》下当前的全球气候治理核心治理架构——《巴黎协定》达成的10周年。

        当前，气候变化及其相关的各层面的合作治理机制已经成为了最受关注的治理议题之一。以《公约》这一全球气候治理的“基石”正式生效为标志回望过去的30余年，全球气候治理所覆盖的内容范畴不断深化，多层级多元主体的治理机制不断演化、复杂交织。时至今日，气候变化早已不仅仅是治理气候的问题，其广泛涉及地缘政治、国际贸易、谈判与外交、经济与可持续发展、能源与资源、冲突与安全等多个领域，关乎国家、次国家、非国家行为体在多层次的合作、博弈与发展。

        何为气候治理？《公约》第一条中将“气候变化”界定为“除在类似时期内所观测的气候的自然变异之外，由于直接或间接的人类活动改变了地球大气的组成而造成的气候变化”。可见，“气候治理”所治理的是人类活动对于气候的异常影响。《公约》第二条同时确定了治理的最终目标是“将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上”，且“这一水平应当在足以使生态系统能够自然地适应气候变化、确保粮食生产免受威胁并使经济发展能够可持续地进行的时间范围内实现。”由此，气候治理的核心在于自然和人类经济社会的平衡，以可持续的方式帮助人类更好地生存。

        《公约》每年召开一次缔约方大会（COP），除2020年由于新冠疫情未举行，缔约方大会每年在不同国家举行，当前包含198个缔约方。《公约》下最为重要的两个机制框架一是在1997年进行谈判的《京都议定书》，二是在2015年达成的《巴黎协定》。

        《京都议定书》是首个旨在应对气候变化的具有法律约束力的国际协议，于2005年正式生效。其核心目标是促进各国减少温室气体排放，以应对全球变暖。根据“共同但有区别的责任”（CBDR）原则，要求发达国家率先减排，对发达国家和发展中国家规定了不同的义务。进入21世纪，《京都议定书》的治理机制遇到了一系列挑战，尤其在美国和部分发达国家一度退出，《京都议定书》第二期遇冷的情况下。

        2015年生成的《巴黎协定》昭示了全球气候治理机制的根本转变，以“总体定量”，而个体国家“自主贡献”的模式，开启了2020年后全球气候治理的新篇章。

百年变局下全球气候治理所遇的挑战

        气候治理的国际性合作，发展至今取得了巨大成效，同时也在治理效果等方面饱受质疑，尤其是事关《巴黎协定》的温控目标能否实现的问题。长期来看，气候治理的困境，是典型的国际公共产品中的“集体行动”问题——气候变化的跨境属性导致其成本收益不明，各方易于按个体利益出发，个体的“理性”导致了集体的“非理性”，使得集体利益受损。

        气候治理也不仅仅是治理气候本身，其高度嵌套于复杂的全球价值链和生产分工关系中，既要推进治理绩效，也需关注可能加剧的南北方结构性不平等问题。

        近年来，随着国际形势的激烈变化，传统安全威胁和地缘政治考量居于多国战略制定的优先位置，部分主要发达国家在履行既定的减排责任上出现动摇。与此同时，反映在气候治理和能源转型上的单边主义行为上升，存在应对气候变化的竞争性侧面与零和博弈逻辑，一些国家和组织着力推动气候变化与政治、经济、地缘等传统安全议题捆绑，进而奉行绿色单边主义或“小集团”政策。

        今年，特朗普再度就任美国总统后，其政府显著转向以资源安全为核心的能源政策和全盘否定式的气候政策。一方面，通过颁布多项行政命令与政策备忘录，美国政府正式宣布进入“国家能源紧急状态”，大力推动国内石油、天然气、煤炭等传统能源的生产扩张、加速关键矿产供应链战略性重构。另一面，对气候治理持全面否定态度，并继其第一任期后再次决定退出《巴黎协定》。在全球能源竞争愈加激烈的背景下，特朗普的能源政策不仅重塑了美国的能源战略，也对国际能源合作和全球气候治理产生了深刻影响。特朗普政府的能源政策以“美国优先”为核心，通过核心能源转向、国际合作重心调整、反对多边治理机制重塑了美国气候-能源战略。作为全球第二大碳排放国和第一大经济体，特朗普的政策及其反复退出国际气候协议的举动，极大损害了美国的国际信誉，并加剧了全球气候治理的停滞甚至倒退。美国的退出使得气候融资面临更加严峻的挑战，尤其是导致发展中国家的困境加剧。

        欧盟的气候治理意愿在近年来受到了一系列挑战。这些挑战既与欧盟自身的决策模式和治理体系等结构性因素相关，也受近年来动荡的国际形势和“大变局”的国际关系格局影响。自2022年以来，面对棘手的能源短缺问题，欧盟多国面临重启燃煤发电和推迟退煤进程的问题。尽管能源和绿色发展仍是欧盟战略目标的基础，但移民和安全等新兴挑战要求欧盟调整其优先事项。欧盟在继续努力推进可持续的能源发展同时，也面临紧迫的地缘政治和社会问题。2024年欧洲多国大选后，右翼政党在多个欧盟成员国崛起，削弱了绿色发展议程的推进力度，给相关政策执行带来新的挑战。欧盟要真正解决能源问题并非易事——欧盟内部存在能源消费者脆弱，欧洲能源市场整合不完整等问题。欧盟的绿色创新产业和低碳经济发展下行，新能源市场和技术创新与发展，均受国际形势和能源危机的影响，由经济激励助推的治理动力被蒙上了阴影。

        当前全球气候治理困境集中表现为发达国家与既有治理规则间的履约矛盾。发达国家倾向于创设单边新议题并意图转移矛盾，试图将责任转嫁到新兴经济体（如强调中国的“领导者”角色，模糊发展中国家身份属性，淡化“共同而有区别的责任”原则）。发展中国家对发达国家不信任感增加，双方的沟通成本与分歧增加。还存在发展中国家气候治理水平差距大、资金缺口巨大等问题。因此，全球气候治理信心亟需增强。

Jim

（接上篇）

绿色大国外交与中国的气候治理角色

        习近平总书记提出的“坚守多边主义、深化国际合作、推动公正转型、强化务实行动”等关键倡议，正是对当下存在的核心治理问题的有力回应。

        在国际形势的大变局时代，气候治理的及时效果往往受到质疑。然而，取得显著的治理结果固然重要，但形势变化剧烈的情况下，更为核心的是保持既有制度框架和治理机制的韧性，使其有在突发危机下应对并恢复正常治理节奏的能力，而非兴建“小集团”替代多边合作。

        在国际气候政治格局加速重构、全球气候治理体系变革方案博弈态势加剧的背景下，中国始终坚持尊重并依托联合国多边合作机制体系，有效协调传统谈判联盟立场，系统整合“全球南方”国家的利益诉求与话语表达。作为全球气候治理的核心制度框架，《联合国气候变化框架公约》及其缔约方大会构成了国际气候行动的主渠道。自《公约》生效以来，中国依托“77国集团和中国”、“基础四国”、“立场相近发展中国家”以及中非合作论坛等多层次谈判协调机制，深度参与并实质性地推动了全球气候治理关键成果文件的达成，有力引领了代表发展中国家权益的治理走向。

        中国近年来在全球气候治理和能源转型进程中展现出了良好的外交实践，赢得了国际声誉。但中国并非要成为欧美式的气候“领导者”。中国作为最大发展中国家，在新能源等绿色发展的关键领域取得了举世瞩目的突出成就，也正通过“一带一路”、气候变化南南合作基金等平台，构建气候治理的南南合作网络。对于公正转型等关键概念的理解，也与西方国家所提倡的局限于本国事务不同，不仅针对国内层面优化统筹，而且关注发展中国家与发达国家差距是否因此加大，是否对他国造成损伤，确保“各国人民共同和长远福祉”。这种兼具发展中国家立场与全球治理视野的方案，为破解全球气候治理困境提供了新范式，彰显了发展中大国推动构建清洁美丽世界的责任担当与行动自觉。

        新时代，中国积极推进全球协同的绿色发展，正呈现出中国特色绿色大国外交的新风貌。以“三大倡议”和生态文明建设为抓手，中国将应对气候变化、推动能源转型、促进全球可持续发展融入外交战略，旨在通过国际合作与责任担当，构建人与自然和谐共生的全球治理新范式。

        在近年国际形势动荡变化下，中国正以“人类命运共同体”理念回应全球气候治理的重大命题，通过践行真正的多边主义原则，构建相互尊重、合作共赢、良性互动的国际气候治理格局，推动全球绿色转型进程实现包容性发展。

        气候治理十分神奇。它既宏大又微小，大到关乎国际合作、国家战略，小到家庭用电、绿色出行。它很长也很短，人类活动对全球增温的影响自工业革命后愈发显著，而全球范围内共识与合作，不过是近三十年的事情。它是一个科学问题，可又远远不限于科学论证，还蕴含了大国博弈以及全球生产分工等复杂多变的逻辑。它是未来，更是现在，没有当下的行动，便没有未来的持续发展。它依靠成熟的体系机制与协商合作，更需要超越狭义认知的相互理解与信任。它如一扇窗口，得见人类的渺小与伟大，有限与广阔。正如习近平总书记所说，“让我们以人类前途为怀、以人民福祉为念，切实履行共同但有区别的责任，各尽所能，团结协作，推动共建清洁、美丽、可持续的世界。”

        （作者为北京大学国际关系学院助理教授、研究员，北京大学碳中和研究院双聘教师）

来源| 《北京大学校报》第1694期第1版
排版| 张子墨